W dn. 27.11.2012 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności przepisów § 8 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dn. 9 września 2004 r., które dopuszczają ubój zwierząt kręgowych w rzeźni bez uprzedniego ogłuszenia. Jako powód rozstrzygnięcia wskazano przekroczenie delegacji ustawowej przy wydawaniu aktu prawnego.
Formułowanie w rozporządzeniu wyjątków od generalnej zasady wyrażonej w akcie rzędu wyższego jest oczywiście sprzeczne z zasadą hierarchii aktów prawnych, wobec czego wyrok zasługuje na zdecydowaną aprobatę. Zaskarżone przepisy tracą moc prawną w dniu 1.01.2013 r.
W tym dniu wchodzą w życie również przepisy Rozporządzenia Rady (WE) 1099/2009. Art. 4 ust. 4 rzeczonego Rozporządzenia stwierdza, co następuje:
W przypadku zwierząt poddawanych ubojowi według szczególnych metod wymaganych przez obrzędy religijne wymogi ust. 1 nie mają zastosowania, pod warunkiem że ubój ma miejsce w rzeźni.
Równolegle jednak Rozporządzenie zawiera art. 26 o następującej treści:
Artykuł 26
Bardziej restrykcyjne przepisy krajowe
- 1. Niniejsze rozporządzenie nie uniemożliwia państwom członkowskim utrzymania przepisów krajowych, które służą zapewnieniu dalej idącej ochrony zwierząt podczas ich uśmiercania, a które obowiązują w momencie wprowadzania w życie niniejszego rozporządzenia.
Przed dniem 1 stycznia 2013 r. państwa członkowskie powiadamiają Komisję o takich przepisach krajowych. Komisja poinformuje o nich pozostałe państwa członkowskie.
- 2. Państwa członkowskie mogą przyjąć przepisy krajowe, które służą zapewnieniu dalej idącej ochrony zwierząt podczas ich uśmiercania w porównaniu z przepisami zawartymi w niniejszym rozporządzeniu, w następujących dziedzinach:
a) uśmiercanie i działania związane z uśmiercaniem zwierząt poza rzeźnią;
b) ubój i działania związane z uśmiercaniem zwierząt dzikich utrzymywanych w warunkach fermowych, zgodnie z definicją pkt 1.6 załącznika I do rozporządzenia (WE) nr 853/2004, w tym reniferów;
c) ubój i działania związane z uśmiercaniem zwierząt zgodnie z art. 4 ust. 4.
Państwa członkowskie powiadamiają Komisję o takich przepisach krajowych. Komisja poinformuje o nich pozostałe państwa członkowskie.
Stan prawny w chwili obecnej (na dzień 29.11.2012 r.) jest taki, że przepisy krajowe rzeczywiście przewidują dalej idącą ochronę zwierząt podczas uboju, niż przepisy Rozporządzenia 1099/2009 (vide art. 34 ust. 1 Ustawy z dn. 21 sierpnia o ochronie zwierząt, zawierający generalny zakaz uśmiercania zwierząt bez uprzedniego ogłuszenia). Jednocześnie strona polska nie wystąpiła z notyfikacją wskazaną w art. 26 ust. 1 Rozporządzenia.
Na gruncie przytoczonych przepisów wyłaniają się następujące problemy prawne:
- Czy notyfikacja, o której mowa w art. 26 ust. 1 Rozporządzenia (WE) 1099/2009 ma charakter konstytutywny, czy jedynie deklaratywny?
- Czy przepisy Rozporządzenia (WE) 1099/2009 w zakresie dopuszczającym ubój bez ogłuszania mają pierwszeństwo przed Ustawą o ochronie zwierząt, która takiego uboju zakazuje?
Odpowiedź na pytanie pierwsze ma istotny wpływ na przesądzenie o wzajemnej relacji legislacji unijnej oraz krajowej w przedmiotowej sprawie. Wskazać należy, że przepisy Rozporządzenia (WE) 1099/2009 nie przewidują sankcji nieważności za brak notyfikacji, dlatego nie można przyjąć za pewnik, że regulacje Ustawy o ochronie zwierząt zostaną automatycznie uchylone przy wejściu w życie przepisów Rozporządzenia. W związku z tym, przyjąć należy, że notyfikacja ma charakter deklaratywny, zaś jej brak nie przesądza o utracie mocy wiążącej przepisów krajowych.
Rozstrzygnięcie drugiej kwestii jest nieco trudniejsze. Na gruncie orzecznictwa ETS ugruntowały się pewne zasady interpretacji aktów prawnych UE i wzajemnej relacji między prawodawstwem unijnym i krajowym. Mowa tu o zasadzie bezpośredniego skutku (direct effect), bezpośredniej stosowalności (direct applicability) oraz supremacji prawa unijnego (supremacy).
Zasada bezpośredniego skutku oznacza, że każdy podmiot ma prawo powołać się przed krajowymi organami na przepis prawa UE, z którego wynikają określone uprawnienia bądź obowiązki.
Zasada bezpośredniej stosowalności przesądza, że wspólnotowe akty prawne stanowią element porządku prawnego krajów członkowskich i znajdują zastosowanie nawet w braku implementacji, pod warunkiem, że określają prawa i obowiązki podmiotów prawa prywatnego i publicznego w taki sposób, by można było je stosować bezpośrednio.
Zasada supremacji wskazuje, że w przypadku konfliktu norm prawa krajowego i wspólnotowego, zastosowanie mają normy wspólnotowe.
Wszelkie rozporządzenia, w myśl art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, mają charakter wiążący w całości i są stosowane bezpośrednio we wszystkich krajach członkowskich.
Wracając do pozytywnej odpowiedzi na pierwsze pytanie, należy rozważyć, czy w związku z faktem, iż przepisy Ustawy o ochronie zwierząt nie tracą mocy prawnej na podstawie braku notyfikacji, a jednocześnie od 1.01.2013 r. w życie wchodzą odpowiednie regulacje Rozporządzenia (WE) 1099/2009, nie dojdzie do sytuacji, w której istnieje kolizja norm prawa krajowego ze wspólnotowym, przy czym zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami konstytucyjnymi UE polskie sądy i organy mają obowiązek orzekać na podstawie Rozporządzenia. Na pierwszy rzut oka może się wydawać, że stosować należy bezpośrednio ogólne zasady opisane w Rozporządzeniu, tj. przyjąć, że ubój zwierząt bez znieczulenia na potrzeby zarejestrowanych związków religijnych jest dopuszczalny, a przepisy krajowe nie stwarzają podstaw do nakładania ewentualnych sankcji za ww. proceder.
Na przeszkodzie takiemu tokowi rozumowania stoi natomiast wiele kwestii, zaś najważniejsza znajduje swój wyraz w przytoczonym wyżej art. 26 Rozporządzenia. W istocie bowiem Rozporządzenie zawiera normy semi-imperatywne, nakładające na państwa członkowskie pewne minimalne standardy ochrony zwierząt podczas uboju – i normy te obowiązują bezwzględnie. Natomiast ustanowienie szerszego zakresu ochrony pozostawiono wyraźnie kompetencji prawodawcy krajowego. W orzeczeniu o sygnaturze 230/78 (Eridania przeciwko Ministerstwu Rolnictwa i Leśnictwa Republiki Włoskiej) ETS stwierdził:
Fakt, iż rozporządzenie jest stosowane bezpośrednio, nie zabrania postanowieniom tegoż rozporządzenia przyznania instytucji Wspólnoty lub Państwu Członkowskiemu kompetencji do zastosowania środków implementacyjnych. W tym przypadku szczegółowe reguły wykonania tej kompetencji leżą w zakresie prawa publicznego właściwego Państwa Członkowskiego; jednakże bezpośrednia stosowalność rozwiązań przyznających Państwu Członkowskiemu kompetencję do zastosowania krajowych środków, o których mowa, oznacza, że sądy krajowe mogą ocenić, czy rozwiązania krajowe są zgodne z treścią rozporządzenia Wspólnoty. (…) nie istnieje niezgodność pomiędzy zasadą bezpośredniej stosowalności rozporządzenia Wspólnoty a wykonywaniem przyznanej Państwu Członkowskiemu kompetencji do powzięcia środków implementacyjnych na podstawie tego rozporządzenia.
Należy więc pamiętać, że zasady bezpośredniej stosowalności, bezpośredniego skutku i supremacji nie mogą być traktowane bezrefleksyjnie i automatycznie. Jeśli rozporządzenie ma być zastosowane bezpośrednio w postępowaniu przed sądami i organami krajowymi, konieczne jest dokonanie oceny, czy prawodawstwo krajowe implementuje przepisy wspólnotowe, czy przepisy wspólnotowe są zaimplementowane w należytym zakresie, oraz czy prawo krajowe nie jest wyraźnie sprzeczne z regulacją wspólnotową. Jak podniesiono powyżej, brak jest przesłanek, aby stwierdzić o fundamentalnej niezgodności norm krajowych z Rozporządzeniem (WE) 1099/2009 wyłącznie na podstawie braku notyfikacji. Ponadto, art. 26 Rozporządzenia wprost wskazuje, że ustanowienie szerszego niż ogólny zakresu ochrony zwierząt w sprawach związanych m.in. z ubojem na potrzeby związków wyznaniowych leży w kompetencji państw członkowskich, wyłączenie możliwości uboju zwierząt bez uprzedniego ogłuszenia wyrażone w art. 34 ust. 1 Ustawy o ochronie zwierząt, nie jest sprzeczne z Rozporządzeniem. W tym zakresie prawo krajowe niewątpliwie we właściwy sposób implementuje przepisy Rozporządzenia, dlatego brak jest podstaw do bezpośredniego stosowania przepisu art. 4 ust. 4.
Warto zwrócić uwagę również na to, w jakim celu sformułowane zostały zasady bezpośredniego skutku i stosowalności oraz supremacji prawa wspólnotowego, a mianowicie – w celu ochrony indywidualnych praw i wolności wynikających z Traktatów oraz pozostałej legislacji. Pytanie brzmi: czy Rozporządzenie 1099/2009 może być traktowane jako źródło praw i swobód indywidualnych? Preambuła Rozporządzenia wskazuje, że ratio legis regulacji nie jest ochrona jakichkolwiek indywidualnych uprawnień, wręcz przeciwnie – ochrona zwierząt przed zbędnym stresem, bólem i cierpieniem wynikającym z działań podmiotów prawa. Obrazowo rzecz ujmując – na bezpośredni skutek Rozporządzenia mogłyby się powoływać jedynie zwierzęta, gdyby oczywiście miały podmiotowość prawną i skuteczną możliwość dochodzenia pewnych roszczeń. Ponieważ z oczywistych względów nie mogą być one podmiotami praw, celem wskazanego aktu prawnego jest nałożenie na państwa członkowskie obowiązku zapewnienia minimalnych standardów dobrostanu podczas uśmiercania zwierząt i ograniczenia swobody wykonywania pewnych uprawnień przysługujących podmiotom wobec zwierząt gospodarskich.
Przywołać warto również treść „Opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Rady w sprawie ochrony zwierząt podczas ich uśmiercania”. Art. 4 ust. 4 tegoż dokumentu wskazuje, że Dopuszczenie odstępstwa od oszołamiania w przypadku rytualnego uboju zwierząt jest całkowicie niezgodne z celem proponowanego rozporządzenia, a mianowicie dobrostanem zwierząt w procesie uboju.(…)Istotne znaczenie miałoby aktywne wsparcie przez Komisję badań nad systemami, które przekonałyby grupy religijne do stosowania oszołomienia, co zapewniłoby ochronę dobrostanu zwierząt podczas uboju.
Z uwagi na to, przesądzić należy, że przy utrzymaniu dotychczasowych przepisów krajowych, od 1.01.2013 r. ubój bez uprzedniego ogłuszenia będzie w Polsce całkowicie niedopuszczalny. Nie będzie również możliwości powołania się na zasady bezpośredniego skutku, bezpośredniej stosowalności oraz supremacji prawa UE w kontekście uboju zgodnego z wymogami religijnymi zarejestrowanych związków wyznaniowych.
Piotr Piotrowski
30.11.2012
Akty prawne:
- Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. 1997 Nr 111 poz. 724 z późń. zm.)
- Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 września 2004 r. w sprawie kwalifikacji osób uprawnionych do zawodowego uboju oraz warunków i metod uboju i uśmiercania zwierząt (Dz. U. 2004 Nr 205 poz. 2102 z późń. zm.)
- 3. Wersja skonsolidowana Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE 2008 C 115)
- Rozporządzenie Rady (WE) Nr 1099/2009 z dnia 24 września 2009 r. w sprawie ochrony zwierząt podczas ich uśmiercania (Dz. Urz. UE 2009 L 303/1)
- 5. Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Rady w sprawie ochrony zwierząt podczas ich uśmiercania (Dz. Urz. UE 2009 C 218/14)
Orzecznictwo:
- 1. Wyrok Trybunału z dnia 5 lutego 1963 r. w sprawie 26/62 (van Gend & Loos v. Nederlandse Administratie der Belastingen)
- 2. Wyrok Trybunału z dnia 15 lipca 1964 r. w sprawie 6/64 (Costa v. E.N.EL.)
- 3. Wyrok Trybunału z dnia 27 września 1979 r. w sprawie 230/78 (SpA Eridania-Zuccherifici Nazionali v. Ministro per l’Agricoltura e le Foreste)